国际购物广场项目考察情况汇报
近期，陪同市政府肖市长、项市长一行到江苏省**市考察了**市老城改造重点项目——中央新亚国际购物广场项目的建设情况。
**市位于苏北中心区域，下辖4区4县，人口535万，08年国内生产总值975.83亿，排全国地级城市93位，财政收入171亿。**和我市一样也是国家历史文化名城和中国优秀旅游城市，同时**还是国家卫生城市和江苏园林城市。城市建成区面积90多km2，城市建设给我总体感觉是手笔大，气魄大，尤其是老城改造的动作大。美化、亮化工程给我留下的映象也特别深。
一、中央新亚国际购物广场项目建设的基本情况
（一）项目概况：
**市新亚百货公司02年加盟南京中央商场（集团）股份有限公司，组建了江苏中央新亚百货股份有限公司。05年双方又组建了**市中央新亚国际购物广场有限公司，由该公司开发位于**老城区淮海东路北侧地块，建设**中央新亚国际购物广场。
该项目总投资7.02亿，其中土地出让金及拆迁安置费用1.36亿，主体工程费用4.87亿，筹备及销售费用0.29亿，财务费用0.5亿。该项目的建成将与其原经营的新亚商城连成一体，能形成一座建筑面积达18万m2，经营面积达12万m2的苏北最大商业航母。该项目是一个城市综合体，将涵盖商业、金融、办公、商住、休闲、娱乐等众多业态。项目建成后**中央新亚将成为年销售收入超10亿，利税超亿元，新增就业超3000人的大型商业企业。
（二）土地出让情况：
该项目地块占地面积20xx2.5m2，规划出让面积为15877.50m2，**市国土局05年8月组织了公开出让，当时出让时的容积率是5.5，后来调整为7.02，建筑高度达99.96米，挂牌起始价为1500万元。当时的出让方式为毛地挂牌。出让公告中设置了三个出让条件。
一是竞得成交后，竞得人15日内须签订出让合同并缴清土地出让金，拆迁结束后，两周内出让人向竞得人核发建设用地项目批准书，由竞得人作为拆迁人，负责竞得宗地内的房屋建筑物、构筑物、地上、地下附着物的拆迁安置并承担全部费用。出让宗地范围内的现土地权利人与竞得人签订拆迁安置协议后，土地权利终止，由土地登记机关办理并注销土地登记。
二是竞得人依据城市建设规划建设大型自营商场
三是由竞得人代政府拆迁975m2（1.46亩），用于城市道路建设，拆迁费用由竞得人承担。
（三）拆迁安置的主要做法：
由竞得人作为拆迁人，承担拆迁安置费用，市委、政府设立项目指挥部协调解决拆迁安置，所在区（新河区）政府具体“双包”（包经费、包时间），组织实施。具体工作中，是由新亚百货先组织对竞得地块内拆迁安置量进行全面摸底，测算拆迁安置经费，然后请中介机构评估，清河区政府认可后报指挥部批准，再清河区政府与竞得人新亚公司根据批准的方案签订“双包”拆迁安置协议，然后组织实施。实施过程中，**市的具体措施有：
1、由市委副书记、组织部长任项目总指挥，清河区委、区政府及市直相关部门的负责人为成员。
2、市委书记亲自参加拆迁动员大会，并先后两次与拆迁户代表直接对话。新河区常务副区长驻企业办公，督促拆迁。
3、市委常委两次召开专题会议，进行决策并明确相关扶持政策，专门出了两期会议纪要，明确了土地的出让方式、土地挂牌设置的条件和土地的收益原则，规定了对市权范围内的所有城市建设规费均减半征收，免收人防费，缓交人防建设基金，劳保统筹费可以到竣工开业时缴纳。
4、清河区政府也规定，项目建成后新增税收实行三免二减半（前三年全免，后二年减半）征收政策。
该项目通过这些方法和措施仅用1年多点时间就完成了拆迁安置任务，07年就全面开工，目前该项目已完成投资2.37亿，预计明年8月份26层主楼的主体工程可竣工验收。
二、该项目的建设对我市老城改造重点项目的借鉴探讨
考察回来后，我们做了一些思考。**市老城区改造经验确实能给我市以启迪和借鉴。如环大湖的少年宫地块、汽车站地块、吴越街地块等重点项目地块的改造非常有参考价值，特别是在城市建设中，**市以商招商的做法，以项目带动的做法，一个重点项目一套人马一抓到底的做法，以及及时出台优惠政策推动重点工程建设进度的做法等等，我市都可“拿来”参照。
但是，在目前政策环境下，我市要完全按照**的做法也存在一定的困难，特别是近两三年来，国家和省先后出台了一系列加强土地管理的政策，从一定程度上束缚了我们地方运作土地的手脚，现在如果还按**的做法有一定的政策风险。
一是土地不能毛地挂牌了。毛地挂牌的好处是政府比较超脱，把拆迁的主体推给了企业，责任也交给了企业，政府只是支持、督促和协助。这样的结果，如果政府工作力度不够，加上拆迁人的野蛮拆迁行为，可能带来的是被拆迁人的信访不断，社会不稳定因素增加，有损于政府的形象。因此，国土资源部07年236号文件、省国土厅和省监察厅08年42号文件都明文要求土地出让应实行“净地”出让。“严禁未完成安置拆迁补偿的土地直接出让”。
二是对挂牌设置限制性条件比较敏感。土地出让设置非排他性的必要条件，有利于实现政府城市规划目标，有利于政府招商引资，有利于推动地方经济发展。但条件的设置往往影响市场主体的公平竞争，同时也容易滋生腐败行为。因此，07年国土部39号令明确规定“出让人在招标、拍卖、挂牌出让土地的公告中不得设立影响公平竞争的限制性条件”，省国土厅和省监察厅08年42号文件中也明确规定“严禁违法设立投标、竞买人的资格限制条件。发布公告时，设定的条件应当与出让宗地开发所需条件相适应，除法律、法规规定须有特定资质条件外，对投标、竞买人不得设置违背法律、法规和政策，背离土地市场价格的补充条款、违背竞争原则的限制条件，不得为投标竞买人竞得出让地块而设置排他性条件，因此，国土部门在具体工作中对出让条件的设置都非常谨慎。
三是土地的前期开发要引入市场机制公开选择实施单位。对拟出让地块进行拆迁安置使之成为净地的过程叫做土地出让的前期开发，也叫土地的一级开发整理。根据国务院08年3号文件和07年国土部、财政部和中国人民银行共同颁发的《土地储备管理办法》其实施的主体应当是政府的土地储备机构。根据这两份文件，土地的前期开发包涵了宗地的征收、拆迁安置、还涉及到出让宗地相应的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
按照国务院3号文件规定，“土地的前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标的方式选择实施单位”，也就是说政府不能直接以洽谈招商的方式确定土地开发对象，须按照一定的程序方能确定，这在把握上有一定的难度。
三、对我市老城改造的几点建议
针对新的土地出让政策背景，结合我市吴越街地块的整体开发，建议采取由市政府主导，招商引资参与，委托区政府组织实施土地前期开发，由国土部门设置条件净地出让。
具体实施建议市政府要成立高规格指挥部，由分管市长任指挥长，迎江区委区政府及市直相关部门负责人为成员，协调指挥项目实施，具体可分为两步。
第一步进行土地的一级开发整理（土地的前期开发）。
1、由市政府或市土地储备中心委托迎江区人民政府进行土地一级开发整理，明确迎江区人民政府作为拆迁主体（拆迁人）。
2、由迎江区人民政府对吴越街地块进行全面摸底，测算拆迁安置经费，编制拆迁安置的土地一级开发整理方案，（合作企业可提前介入，认可方案）。
3、根据一级开发整理方案编制招商文件，提出招商引资合作方的具体条件，明确招商合作企业与迎江区政府的权利和义务。即：招商合作企业负责投入拆迁安置整理土地的必需资金及返还和收益方式，区政府负责在规定时间内，按方案确定的资金“双包”落实拆迁安置任务。同时，招商文件中可设置政府规定的招商企业的资格和条件。
根据招商文件由迎江区政府在政府招标网站和有关媒体发布公告。公告中明确报名时间，招商企业的条件。公告中可设定若报名符合条件的企业只有一家，则可直接确定其为土地一级开发整理的合作对象。超过两家以上，则采取招标方式确定。只要招商企业条件设置得当，则能确保政府意向招商企业成为合作方。
4、根据招商结果确定土地一级开发整理合作企业后，由迎江区人民政府与之签订一级开发整理合作协议，然后在项目指挥部指挥协调下双方开展合作。
第二步：组织净地出让。具体由国土部门组织实施。国土部门可根据城市规划和市政府地块开发建设思想设置政策许可的必要条件进行公告，公开出让。一般能保证参与一级开发整理的招商企业竞得土地使用权。
土地的出让时间，目前各地做法不一。一般都是在拆迁安置协议全部签订后组织出让。也有一些地方提前公开出让的时间，如合肥市在老城改造中对特殊地块采取过“模拟净地”拍卖。即由辖区人民政府承诺在出让合同规定的交地时间内完成拆迁安置任务，确保土地能达到规定的出让条件，出让人把土地公开出让的时间提前，解决参与土地一级开发整理企业的后顾之忧。该方法有的地方也称之为“毛地出让，净地交付”。让意向竞买人提前吃“定心丸”。吴越街地块的公开出让我认为可参考该做法。